Ma le intese non bastano

Riflessioni e fatti sulla
libertà religiosa nel mondo – 27
Nonostante la legge
sulla libertà religiosa in Italia sia ancora quella del ‘29, non siamo fermi
lì. Le intese tra lo stato e le singole confessioni avvicinano il nostro paese
alla propria Costituzione, ma il deputato del Pd, Roberto Zaccaria, sostiene la
necessità di una nuova legge. Finché essa non ci sarà, non sarà realizzata in
Italia la libertà di credo. Chiudiamo con questa intervista il piccolo ciclo di
dialoghi sulla libertà religiosa con parlamentari italiani.

Una via pragmatica per arrivare in
Italia alla realizzazione del diritto alla libertà religiosa è stata indicata
dal prof. Stefano Ceccanti, ex senatore Pd, e dal senatore Fi Lucio Malan,
nelle due puntate precedenti: quella delle intese tra stato italiano e singole
confessioni religiose, uno strumento previsto dalla Costituzione.

Oggi, infatti, ci si trova ancora con
la vecchia legge del ’29 – anche se profondamente amputata delle sue parti
incompatibili con la Costituzione -, e allo stesso tempo con l’oggettiva
difficoltà a produrre una nuova legge generale, dimostrata dal fallimento di
vari tentativi del Parlamento in diverse legislature. Piuttosto di insistere
sulla strada impraticabile di una legge generale, si sostiene, è meglio
procedere con le intese, e solo in un secondo momento, quando dovessero esserci
le condizioni appropriate, arrivare a una legge generale.

Roberto Zaccaria non è però dello
stesso avviso. Professore ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico presso
l’Università di Firenze, ha insegnato Diritto costituzionale, Diritto
dell’informazione e Diritto regionale all’Università di Firenze, Macerata,
Lumsa e Luiss di Roma.

È stato membro della Camera dei
deputati nelle legislature XIV (2001-2006, gruppo La Margherita-L’Ulivo), XV
(2006-2008, gruppo L’Ulivo) e XVI (2008-2013, gruppo Pd).

È stato consigliere di
amministrazione della Rai dal 1977 al 1993 e suo presidente dal 1998 al 2002,
vice Presidente dell’Uer (Unione delle televisioni pubbliche europee) dal 2000
al 2002.

È giornalista pubblicista, iscritto
all’Ordine dei giornalisti.

A differenza dei suoi
colleghi Ceccanti e Malan, lei sostiene la necessità di giungere il più presto
possibile a una legge generale sulla libertà religiosa. Per quali motivi?

«L’esigenza
di intervenire per sostituire la legge del 1929 è essenziale e prioritaria. I
principi contenuti nella nostra carta costituzionale soffrono per una
attuazione incompleta nonostante quello che è stato fatto dall’ordinamento
internazionale ed europeo e dalla giurisprudenza a ogni livello.

Le
intese hanno in qualche modo accentuato la divaricazione tra i fedeli delle
diverse religioni e il trattamento delle stesse confessioni e associazioni.

La
strada di trasformare in legge unilaterale il contenuto comune delle diverse
intese è teorica: bisognerebbe comunque passare da un Parlamento che al momento
sembra poco sensibile verso questi temi. Tanto vale, allora, fare una legge ad
hoc, all’altezza dei tempi».

Una normativa
generale inevitabilmente cerca di dare delle «definizioni di sistema» su cui
l’accordo tra le diverse anime del Parlamento è arduo. Qualcuno lo ritiene
addirittura impossibile. Non pensa che sia difficile superare le diverse
visioni quando si affrontano problemi generali, concettuali e teologici?

«Non
credo che il problema sia quello della difficoltà di dare definizioni di
sistema condivise. Il problema è rappresentato piuttosto dalla difficoltà per
il Parlamento di fare leggi di sistema in ogni campo. Basta guardare i dati
sulla produzione normativa per convincersene. La riforma costituzionale e la
legge elettorale sono due eccezioni accompagnate da una fortissima
determinazione politica. Il resto è governo dell’economia. E questa è la
seconda motivazione: una legge sulla libertà religiosa non rientra tra le
priorità in questo momento storico, come non lo rientrano del resto alcune
leggi complementari come quella sulla cittadinanza e quella sull’immigrazione».

Nella XV legislatura
lei è stato promotore di una legge generale che caratterizzasse in modo molto
preciso il diritto di libertà religiosa, specificando i diritti dei singoli e
delle varie confessioni.

«Nella
XV legislatura sono stato più precisamente il relatore della legge sulla libertà
religiosa riprendendo il lavoro che era stato avviato dall’on. Maselli nella
XIII legislatura (1996-2001). Nella XIV legislatura il percorso parlamentare
alla Camera aveva preso le mosse da un disegno di legge del governo Berlusconi
(Ac – Atto della Camera – n. 2531) che riproduceva nella sostanza il testo del
progetto di legge del governo Prodi della XIII legislatura. Nella XV abbiamo
invece lavorato su due proposte di legge d’iniziativa parlamentare,
rispettivamente dei deputati Bornato (Ac n. 36) e Spini (Ac n. 134), intitolate «Norme
sulla libertà religiosa e abrogazione della legislazione sui culti ammessi». Ci
siamo mossi con grande rigore svolgendo addirittura due cicli di audizioni: la
prima sulle proposte Bornato e Spini e la seconda su un testo del relatore.
L’atteggiamento intransigente della Cei, manifestato soprattutto nel secondo
ciclo di audizioni, sull’inserimento nel testo di un riferimento al principio
di laicità, ha prodotto un irrigidimento anche in alcuni dei partiti del
centrodestra. Di fronte a un numero rilevantissimo di emendamenti, il
provvedimento si è arenato. La conclusione dei lavori è avvenuta il 24 luglio
2007. La legislatura è finita alcuni mesi dopo».

Ora ha promosso il
«Gruppo Astrid» che lavora in vista della stesura di una nuova proposta di
legge.

«Poco
dopo l’inizio della XVII legislatura, vedendo che il Parlamento non sembrava
intenzionato ad affrontare l’argomento, con il sostegno di un nutrito gruppo di
professori di diritto ecclesiastico, ho proposto alla Fondazione Astrid di
avviare un gruppo di lavoro per definire una nuova legge sulla libertà
religiosa. A motivare quest’iniziativa non c’era solo il fatto che in
Parlamento il tema risultasse assente, ma anche la necessità di rimettere mano
a una nuova impostazione della legge. I testi che avevano accompagnato il
dibattito parlamentare nelle legislature che abbiamo ricordato erano
decisamente datati e quindi si è deciso di impiegare utilmente le energie
dell’accademia nella predisposizione di un testo che sarebbe potuto essere
utile in una prossima stagione parlamentare. L’idea del gruppo di lavoro ha
preso forma più concreta a Camaldoli, nel maggio del 2013 (cfr. L. Rolandi, L’Italia
religiosa tra disinteresse e sospetto, in Mc agosto-settembre 2013),
in un convegno organizzato dalla redazione del n. 1 dei «Quadei di diritto e
politica ecclesiastica» in collaborazione con il Fidr (Forum internazionale
democrazia e religioni, www.fidr.it). Il convegno aveva per titolo La libertà
religiosa in Italia: un capitolo chiuso?¹».

In quanto tempo pensa
che il testo possa essere pronto?

«I
tempi di lavoro sono costanti in relazione al progetto. Esiste un gruppo
redazionale più ristretto che presenta proposte per il gruppo più ampio². Sono stati esaminati una sessantina di
articoli. Il lavoro istruttorio si concluderà entro 6-8 mesi. A quel punto
credo che verrà convocato un seminario per discutere coralmente il testo».

Il testo di questa
nuova proposta di legge si differenzia, e in che cosa, da quello da lei
promosso nella XV legislatura?

«Come
dicevo, il nuovo testo, pur prendendo le mosse da quello vecchio, ne allarga
considerevolmente l’orizzonte, e tiene conto degli stati di avanzamento sia
della giurisprudenza che della dottrina. A partire dagli anni 2000 sta
crescendo sensibilmente il profilo internazionale e comunitario della libertà
religiosa; si affacciano i problemi identitari connessi ai flussi migratori; si
prospettano problemi di bioetica; cresce il coinvolgimento di realtà
confessionali estranee alla tradizione giudaico-cristiana; aumentano i problemi
di pluralismo religioso; si fa più complesso il rapporto tra profilo collettivo
e profilo individuale del diritto di libertà religiosa; e tutto questo ha
rilevanti conseguenze sul concetto stesso di libertà religiosa. Questo è un
diritto che viene sempre più spesso associato a problematiche di natura
etico-morale e di natura politico-culturale in riferimento al cambiamento della
geografia religiosa dovuto ai fenomeni migratori. In più, come vediamo anche in
questi giorni, aumentano le questioni di ordine pubblico e sicurezza».

Su cosa basa la sua
fiducia che questa volta una legge generale sulla libertà religiosa possa
essere approvata dal Parlamento? In particolare, ritiene che tale risultato si
possa conseguire nel corso della presente legislatura?

«Non
ho detto che cresce la fiducia sulle possibilità che il Parlamento arrivi ad
approvare un testo in questa legislatura. È proprio questo il motivo per cui
riteniamo utile lavorare al di fuori del Parlamento in una fondazione come
Astrid che lavora al fianco delle istituzioni ma che consente di riunire
esperienze e discipline diverse. Quando saremo pronti offriremo ben volentieri
questo lavoro alle istituzioni e alla politica. Oggi lavoriamo tranquillamente
anche al riparo dalle inevitabili tensioni che il dibattito politico genera».

La sua proposta
precedente si fermò anche perché non ci fu accordo sul fatto che essa si
fondasse sul principio di laicità che, tuttavia, è alla base della Costituzione
repubblicana. Perché dunque non ci si è trovati d’accordo? Oggi le cose sono
cambiate o l’affermazione della laicità dello stato costituisce ancora un
problema per qualcuno?

«In
quel momento quel riferimento nel testo al principio della laicità è risultato
dirompente, ma non è detto che debba essere
sempre così: le cose cambiano. Del resto ripeto che la nostra proposta
avrà un respiro più ampio e, pur fondandosi ovviamente sul principio di laicità
che è parte essenziale della nostra Costituzione, potrà declinarlo in modo
altrettanto efficace. Non credo proprio che andando alla radice del problema vi
possano essere dei contrasti. Magari vi saranno su altri aspetti».

Ritiene che, anche
quando fosse approvata la nuova legge generale sulla libertà religiosa, sarebbe
utile proseguire con la stipula delle intese tra lo stato e le confessioni
religiose?

«Diciamo
subito che non è lecito chiudere una porta, come quella delle intese, che la
Costituzione prevede. D’altra parte ci sono delle intese che hanno fatto
ampiamente il loro percorso, come quella con i Testimoni di Geova, che
dovrebbero essere approvate. Certo, su un piano generale, diciamo di opportunità,
credo che sarebbe meglio procedere con una legge unilaterale dello stato che
regoli il diritto per tutti perché, paradossalmente, se procedessimo solo sul
terreno della regolamentazione bilaterale attraverso le intese rischieremmo di
allargare le disparità tra chi gode di regimi particolari e chi ancora è
soggetto all’anacronistica legge 1159 del 1929».

In attesa della legge
generale, rimane aperta nel nostro paese la questione di un’intesa con l’Islam.
Quali problemi crea questa situazione, nella prospettiva di una piena
integrazione dei fedeli islamici nel sistema costituzionale e giuridico, oltre
che nella società, del nostro paese?
L’approvazione di una legge generale sulla libertà religiosa faciliterebbe la
soluzione di questi problemi o la renderebbe invece più difficile?

«È
esattamente questo il problema. Proprio all’Islam mi riferivo quando parlavo di
inaccettabili differenziazioni. Visto che fino a questo momento la strada
dell’intesa si è rivelata impercorribile con l’Islam, è essenziale procedere
sulla base della cosiddetta legge generale.

Non
ho alcun dubbio. Oggi questa legge è necessaria. Si potrebbe procedere anche
con la creazione di un testo unico che riunisca le disposizioni sparse in una
quantità enorme di testi normativi diversificati. In questa materia però la
mera compilazione non è sufficiente: si tratta di riordinare e ammodeare. Io
credo che la strada migliore sia invece quella di fare una legge di principi e
anche di disposizioni innovative che mettano in soffitta la legge sui culti
ammessi, che contenga una delega idonea e confezionare le disposizioni più
specifiche, e anche la delega per la redazione di un testo unico innovativo».

1- Tra i relatori di quel convegno c’erano, tra
gli altri, Roberto Mazzola, dell’Università del Piemonte Orientale A. Avogadro,
Marco Ventura della Katholieke Universiteit Leuven, Romeo Astorri
dell’Università Cattolica del Sacro Cuore, Alessandro Ferrari dell’Università
degli Studi dell’Insubria.

2- Il gruppo è formato, oltre che dai professori
indicati nella nota 1, dall’intervistato Roberto Zaccaria, in veste di
cornordinatore, da Francesco Margiotta Broglio, Sara Domianello, Pierangela
Floris, Valerio Tozzi, Paolo Naso, Paolo Cavana e Marco Croce. Ha partecipato
ad alcune riunioni il Sen. Lucio Malan. Hanno anche aderito Paolo Corsini e
Vannino Chiti. Partecipano stabilmente alle riunioni, in veste di osservatori,
la dott.ssa Anna Nardini per l’Ufficio studi e rapporti istituzionali della
Presidenza del Consiglio, e la dott.ssa Giovanna Maria Rita Iurato della
Direzione centrale affari di culto del ministero dell’interno. Ci sono poi
alcuni esponenti di confessioni religiose che ne hanno fatto richiesta: Yahya
Pallavicini (Coreis, Comunità religiosa islamica italiana), Ezzedin Elzir
(Ucoii, Unione delle comunità islamiche d’Italia), Abdellah Redouane (Moschea
di Roma), Tiziano Rimoldi (Avventisti), un rappresentante della chiesa
Ortodossa. Per l’Uaar (Unione atei agnostici razionalisti) partecipa anche
Adele Orioli.

Del gruppo redazionale più
ristretto fanno parte Ferrari, Mazzola, Domianello e Floris.

Paolo Bertezzoro